sábado, 2 de noviembre de 2013

El problema está en el territorio

La ausencia de planificación pone límites al desarrollo

Por Alejandro Sehtman*

Villa Itatí (Don Bosco, Quilmes), Provincia de Buenos Aires, 2002 (Martín Acosta)

La refundación democrática incluyó una ambiciosa propuesta de reformulación territorial, que contemplaba el traslado de la Capital a Viedma y la creación de una nueva Provincia del Plata. Pero esa propuesta no bastaba por sí sola y los planes aún siguen pendientes.
Es indispensable crecer hacia el Sur, hacia el mar, hacia el frío.” La afirmación de Raúl Alfonsín, al anunciar en abril de 1986 el traslado de la Capital Federal a Viedma/Carmen de Patagones, debe leerse como el complemento de aquella que reivindica los poderes nutritivos, educativos y curativos de la democracia. Porque a pesar de su fama dispar, las dos apelaciones alfonsinianas (unidas por una misma forma retórica triple) resumen dos componentes fundamentales del ethos de las transición democrática: la fe en la potencia redistributiva de los derechos políticos recuperados y la voluntad de refundación político-institucional de Argentina con una importante atención a su dimensión territorial.
Tanto el proyecto de redistribución social como el de refundación política se disolvieron apenas el impulso original de Alfonsín fue erosionado por los mercados y las urnas. A diferencia del juicio a las Juntas, ninguno de los dos objetivos contaba con un sujeto organizado interesado en –y capaz de– sostenerlo. Pero mientras la cuestión redistributiva reapareció en la agenda pública a mediados de la década de 1990 (esta vez desde afuera del Estado, apoyada en importantes actores sociales como el sindicalismo y los recién nacidos movimientos de desocupados), el segundo aspecto de la propuesta de refundación político-institucional de la transición jamás volvió al escenario principal del debate, a pesar de que remite a uno de los mayores desafíos de Argentina: la reconfiguración territorial del gobierno.

El pecado capital

La decisión de trasladar la Capital por primera vez desde la reunificación nacional se inscribe en tres niveles distintos. El primero es el de la historia política, que permite conectar a la transición con la génesis del Estado argentino, durante la cual la “cuestión capital” había sido crucial. El segundo es el de la geopolítica y el desarrollo estratégico: con la derrota de Malvinas aún fresca, en su discurso pronunciado desde Río Negro, Alfonsín dijo: “Ningún imperio hubiera podido mantener impunemente, contra la voluntad nacional, un enclave marítimo frente a una Patagonia sanamente desarrollada”. Como “cada país tiene, sobre todo, el espacio que utiliza”, Viedma/Carmen de Patagones reemplaza al Amazonas por el Atlántico, y aparece como una Brasilia austral que permitiría desplazar el centro de gravedad del desarrollo.
Pero la real dimensión del Proyecto Patagonia (como se denominaba al programa de traslado) va más allá de su conexión directa con la Organización Nacional y de su mirada estratégica. Es en el nivel político-territorial donde el proyecto de traslado alcanza toda su fuerza. En su versión original, el conjunto de medidas, agrupado bajo el ambicioso “Plan para una Segunda República Argentina”, incluye la creación de la Provincia del Río de la Plata, que abarcaría el territorio de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios del conurbano. No es sólo hacia “adelante” que mira el traslado, sino también hacia “atrás”, hacia las consecuencias palpables de la macrocefalia metropolitana. En la Segunda Argentina, el traslado de la Capital le quitaba al territorio metropolitano el corset institucional de la federalización para revestirlo de una organización política a medida de su realidad física y demográfica. Previsiblemente, la creación de la nueva provincia metropolitana fue eliminada del proyecto de ley presentado en mayo de 1987 y aún vigente: agrupar al 40% del padrón electoral bajo una misma jurisdicción no debe haberle parecido una buena idea al resto de las provincias, en particular a la de Buenos Aires, que debía ofrendar su región más poblada y una buena parte de su economía industrial y de servicios.
Siete años después, en 1994 y en el marco del proceso de reforma constitucional, Alfonsín volvió a la carga con un proyecto de reformulación de la cuestión capital. Pero esta vez Alfoncity no estaba en el Sur sino bajo los adoquines de la borgeanamente eterna Buenos Aires. No se trataba ya de trasladar la capital y crear una nueva provincia urbana sino de darle autonomía al distrito federal, electoralmente favorable al radicalismo. A diferencia de la Provincia del Plata, la Ciudad Autónoma no sólo mantenía la división artificial sobre el territorio metropolitano sino que ni siquiera les garantizaba a los porteños la plenitud de las competencias del resto de las unidades subnacionales. En el Pacto de Olivos, el pionerismo político de la transición dejó de lado su proyección territorial y quedó reducido a una variable de la división de bienes entre la UCR y el PJ.

Trascendiendo la dinámica nacional

Sin embargo, el cálculo político de los acuerdos para la reforma constitucional fue errado. Como confirmación de su inexactitud permanece el único gobierno radical de la Ciudad Autónoma. El intento de crear una unidad política a imagen y semejanza de la mayoría electoral radical no tuvo en cuenta los efectos que la autonomía tendría sobre el comportamiento del electorado porteño y el sistema de partidos local. De hecho, más temprano que tarde la nueva Ciudad Autónoma sufrió los efectos de dos fenómenos concomitantes que se venían desarrollando desde principios de los años noventa: la fragmentación y la territorialización del sistema de partidos. El primero de ellos, la fragmentación, implicó el debilitamiento del bipartidismo y el surgimiento de terceras fuerzas, un fenómeno que involucró primero a las regiones metropolitanas. El segundo, la territorialización, consistió en la diferenciación de los sistemas de partidos provinciales del nacional.
Fue de hecho una tercera fuerza como el Frente Grande la que, en alianza con la UCR en 2000 y en coalición con otros partidos menores en 2003, se alzó con la Jefatura de Gobierno de la Ciudad. Y fue nuevamente en 2007 otra tercera fuerza (el PRO, entonces de existencia puramente local) la que se instaló en Bolívar 1.
Pero el desarrollo de una dinámica partidaria del todo desnacionalizada no fue patrimonio exclusivo de la Capital. En un proceso que se vio acentuado con la implosión de la Alianza, otras ciudades importantes de la región metropolitana de Buenos Aires y de diferentes provincias también experimentaron la conformación de un sistema político claramente localizado, distinguido no sólo del nacional sino también del provincial. En el caso de Rosario, la hegemonía local del socialismo logró escalar hacia el nivel provincial, poniendo así en reversa a la correa de transmisión político-territorial clásica.
Durante los últimos veinte años, el surgimiento de fuerzas políticas exclusivamente locales, como el PRO o el Partido de Luis Juez en Córdoba, la “autonomización” de intendentes de sus partidos de origen (sobre todo cuando ese partido era la UCR/Alianza, como en los casos de Martín Sabbatella en Morón, Ricardo Ivoskus en San Martín y Gustavo Posse en San Isidro) y la llegada al gobierno de ciudades importantes de partidos menores en el escenario nacional (como el socialismo rosarino) se sumó a los vecinalismos municipales sobrevividos a la última dictadura (como en los casos de Tigre y San Fernando) para dar lugar a un verdadero universo de sistemas políticos partidarios locales. Esto sucede sobre todo en los municipios de más de 100 mil habitantes, que si bien son alrededor del 3% del total concentran más del 60% de la población.
Pero la política partidaria no es la única que encontró en el espacio local urbano un hábitat que le permitiera trascender la dinámica política nacional. Desde mediados de los 90, diferentes vertientes del movimiento de desocupados se enraizaron en los fragmentos territoriales urbanos en los que se concentraba la marginación producida por la crisis económica y la reformulación de la protección social estatal. Se trata de lo que el sociólogo Denis Merklen denomina “inscripción territorial” de los sectores populares (1), que encuentran en el barrio una base tanto para la supervivencia como para la organización política. Y son precisamente las organizaciones sociales de base territorial las que logran, a través de una combinación alquímica de conflicto y negociación, marcar el ritmo de la resistencia al neoliberalismo y la reconstrucción de la protección estatal.
En suma, los años noventa fueron testigos de un verdadero desplazamiento de la articulación territorial de la ciudadanía hacia el ámbito local a partir de la “politización de los territorios habitados” (2), tanto en el plano de la organización partidaria como de la organización social. No es casual que el partido que mejor leyó esta mudanza de la ciudadanía al barrio fuera, durante y después, el más competitivo: la metamorfosis del Partido Justicialista, de partido sindical a partido sectorial es para la política argentina contemporánea una innovación cuya importancia sería imposible exagerar (3).

La Argentina municipal

Comprender el proceso de territorialización de la ciudadanía es imposible si no se lo pone en relación con el de descentralización político-administrativa que tuvo lugar simultáneamente. A partir de 1930, de la mano del proceso de industrialización, Argentina había desarrollado lo que el politólogo estadounidense Neil Brenner denomina “keynesianismo espacial” (4), es decir, la búsqueda de una distribución balanceada de las capacidades socioeconómicas y las inversiones en infraestructura a lo largo del territorio. Las leyes de promoción industrial son el ejemplo más claro.
La Ley de Reforma del Estado de 1989 y la reforma constitucional de 1994 borraron el objetivo del equilibrio territorial del desarrollo (por cierto escasamente alcanzado a pesar de los generosos intentos del Ejecutivo Nacional) y profundizaron una tendencia a la descentralización que se había iniciado ya treinta años antes con la transferencia a provincias y municipios de la gestión de áreas de los sistemas de salud y educación. La descentralización del Estado estaba doblemente vinculada al proyecto de neoliberalización: por un lado, porque buscaba promover la eficacia económica de las distintas porciones del territorio nacional trasladándoles los costos de los bienes y servicios públicos consumidos en ellas. Por otro lado, porque transfería a las provincias la carga presupuestaria, saneando nominalmente las cuentas públicas nacionales, particularmente frente a los prestamistas internacionales.
Así, mientras el Estado se abría “hacia afuera” en consonancia con la globalización, también lo hacía “hacia adentro”, transfiriendo poder a las provincias. El más conocido de los arreglos institucionales de la nueva Constitución fue el reconocimiento a las provincias del dominio original de los recursos naturales. La constitucionalización de la coparticipación impositiva y el otorgamiento de la facultad (por ahora no utilizada) de agruparse en regiones, son otros de los elementos “federalistas” de la última reforma constitucional.
Pero la municipalización avanzó solo hasta cierto punto. Si bien la reforma introdujo el principio de autonomía municipal y el gobierno de la Provincia de Buenos Aires creó siete municipios nuevos, los gobiernos locales no logran adquirir una gravitación mayor en la constitución política del Estado o en el ordenamiento provincial, quedando subsumidos a los ordenamientos políticos provinciales. De hecho, son las provincias las grandes destinatarias (decir “beneficiarias” implicaría desconocer la carga que implicaba la desproporción entre las nuevas responsabilidades y los recursos disponibles) de la descentralización: la brecha entre el nivel de gasto público nacional y el provincial (medidos como porcentaje del PIB) se achica más de cinco veces entre 1990 y 2000. Ese año, el conjunto de los gobernadores manejaba casi tantos recursos como el Ejecutivo Nacional.
Pero los municipios permanecen a la sombra de los gobiernos provinciales. En muchos casos no tienen siquiera previsibilidad en la disposición de recursos, al no existir leyes de coparticipación provincial. En muchos otros enfrentan grandes desigualdades presupuestarias en proporción a la cantidad de habitantes respecto de otros municipios de la misma provincia. En la mayoría, las características de conformación de los concejos deliberantes y el juicio político al intendente convierten a este mecanismo en un recurso de revocatoria legislativa.
A pesar de su fragilidad presupuestaria e institucional, desde los años noventa los municipios se transformaron en piezas clave del gobierno. En medio de la crisis social de 2001/2002, los gobiernos municipales, sobre todo en los centros urbanos más poblados, fueron la forma en que se manifestó la presencia del Estado para millones de argentinos. Durante los años más duros, los municipios fueron al mismo tiempo “mesa de entrada” de demandas y boca de expendio de recursos siempre escasos. La participación en el más importante plan social implementado en el ápice de la crisis, el Jefas y Jefes de Hogar, puesto en marcha en 2002, confirma la importancia funcional del nivel de gobierno más frágil.
En los momentos más difíciles, la brecha entre la demanda de la sociedad y la capacidad material de proveer respuestas por parte del Estado Nacional fue saldada por la densidad del espacio político local. Y si la legitimidad política trabajosamente adquirida por los intendentes en las urnas y en la gestión diaria no podía servirse a la mesa de los más necesitados, sí podía producir niveles de convivencia aceptables para quienes se enfrentaban a la urgencia de la supervivencia. En una situación extrema, la proximidad entre gobernantes y gobernados, vista tanto por el progresismo como por el neoliberalismo como la mejor garantía de buena administración, permitió al menos que hubiera gobierno en el ámbito local cuando las instituciones nacionales (incluidas la moneda de curso legal y la cadena de mando del Ejecutivo) se habían diluido casi totalmente.
Durante los últimos diez años, la mejora de la situación socioeconómica producto del aumento del empleo y la formulación de nuevos mecanismos de protección social desplazaron a los municipios de su rol de socorristas. Ni siquiera son las provincias, sino el Estado central, el encargado de implementar, principalmente a través de la ANSES, políticas de transferencia monetaria, como la inclusión jubilatoria y la Asignación Universal por Hijo. Al igual que su “retirada” en los noventa, la reconocida “vuelta” del Estado en estos años implica su rearticulación territorial, en este caso volviendo a concentrar funciones en la escala nacional, donde también se define la negociación salarial, es decir un mecanismo distributivo estructurado por sector productivo y no por territorio.
Sin embargo, a pesar de la evidente tendencia a la renacionalización del Estado, incluso en cierta medida a expensas de las provincias, nos encontramos con una escena municipal recargada: los intendentes de los municipios grandes son piezas centrales de cualquier propuesta electoral, y la experiencia de gobierno local lustra la chapa de estadista de los candidatos, en mayor medida que un cargo de ministro nacional. De un tiempo a esta parte, la combinación de legitimidad electoral y kilometraje de gobierno es el fernet con cola de la democracia argentina. En el antes desdeñado “alumbrado, barrido y limpieza” parece residir hoy la clave del éxito para las ligas mayores, sean provinciales o nacionales.
Con un sistema de partidos territorializado, si se piensa en la elección presidencial es necesario recordar, por ejemplo, que La Matanza tiene más población que Mendoza (si fuera una provincia, sería la quinta más poblada). Sean indefinidamente reelectos o debutantes, los intendentes son profetas en su tierra. La desnacionalización del sistema de partidos les permite una gran flexibilidad en los alineamientos electorales, al poner en juego su capacidad de traccionar votos hacia las listas provinciales y nacionales. Políticamente disponibles y administrativamente templados, los intendentes, particularmente los del conurbano bonaerense, se sacuden el estigma de grises (y a veces oscuros) administradores municipales, y se prueban el traje de ministros o cabezas de lista.
Pero la transformación de males necesarios de los armados electorales (los impresentables “barones del conurbano”) a ambicionados pibes de oro cuya imagen positiva se proyecta incluso fuera de sus localidades no debe engañarnos. La puesta en valor de las virtudes de los gestores locales en el mercado político general difícilmente se traducirá en un fortalecimiento de la escala municipal de gobierno. En efecto, la calidad de vida de millones de personas se ve afectada por una configuración institucional que coloca la toma de decisiones sobre cuestiones prioritarias –como la seguridad ciudadana y el transporte de pasajeros– en ámbitos fuertemente desvinculados de los territorios.

Aciertos y equívocos

La intuición de Alfonsín de que era necesario resetear la articulación entre gobierno y territorio en torno a la cabeza de Goliat era acertada. Lo que era equivocada era la convicción de que esa intuición bastaba por sí sola, sin ninguna persuasión de los jugadores, para barajar y dar de nuevo en el truco más complicado de Argentina desde su misma fundación. Tal vez haya llegado el turno del peronismo de hacer foco en el territorio metropolitano de Buenos Aires, el más complejo de todos y donde siempre recibe una fuerte aprobación de los votantes. El pensamiento estratégico y la voluntad planificadora de su fundador podrían ser la compañía ideal del habitual éxito electoral en el camino hacia una metrópolis más digna. La refundación que en 1983 quería radicarse en los grandes espacios vacíos podría, treinta años después, tratar de hacerse un lugar en los espacios densamente poblados pero todavía subaprovechados en su capacidad de producir valor económico y bienestar social.

1. Denis Merklen, Pobres ciudadanos. Las clases populares en la era democrática (Argentina 1983-2003), Editorial Gorla, Buenos Aires, 2005.

2. Gabriela Delamata (comp.), Ciudadanía y territorio. Las relaciones políticas de las nuevas identidades sociales, Espacio Editorial, Buenos Aires, 2005.

3. Steven Levitsky, La transformación del justicialismo. Del partido sindical al partido clientelista (1983-1999), Siglo XXI, Buenos Aires,2005.

4. Neil Brenner, New State Spaces: Urban Governance and the Rescaling of Statehood, Oxford University Press, Londres, 2004.

Fuente: Le Monde Diplomatique